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Entwicklungen in der externen Qualitätssicherung

Dr. Anke Rigbers wirft einen Blick auf die Unterschiede der Systemakkreditierung zu anderen Qualitätssicherungsverfahren und legt dabei interessante Möglichkeiten der Weiterentwicklung offen. Sie vergleicht die deutschen Systemakkreditierungsverfahren mit dem österreichischen Audit des Qualitätsmanagements und der schweizerischen institutionellen Akkreditierung.

Die Akkreditierung hat mittlerweile ihren festen Platz im deutschen Hochschulsystem – auch wenn es bis heute kritische und ablehnende Stimmen gibt. Das 2018 in Kraft getretene neue Akkreditierungssystem legt politisch einen Fokus auf die Systemakkreditierung und weniger auf die sogenannte Programmakkreditierung. Dieser Trend zur institutionellen Ebene in der externen Qualitätssicherung von Hochschulen lässt sich ebenfalls international beobachten und ist sicherlich auch eine Folge der in den vergangenen Jahrzehnten gewachsenen Autonomie der Hochschulen.

Allen Verfahren der externen Qualitätssicherung in Europa liegen die European Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area zugrunde. Es ist daher interessant, warum sich welche Unterschiede in den Begutachtungsverfahren entwickelt haben, denn diese sind durch die Entwicklungen in den nationalen Hochschul- und Wissenschaftssystemen begründet.

Ein Blick auf wesentliche Unterschiede kann nicht nur aufschlussreich sein, um die Besonderheit der Verfahren zu verstehen, sondern er kann auch interessante Möglichkeiten der Weiterentwicklung offenlegen. Im Folgenden wird ein Vergleich der deutschen Systemakkreditierungsverfahren (seit 2007 beziehungsweise 2018) mit dem österreichischen Audit des Qualitätsmanagements (seit 2011) und der schweizerischen institutionellen Akkreditierung (seit 2011) vorgenommen.

Bereiche der Begutachtung

Das Verfahren der Systemakkreditierung beschränkt sich (bis heute) auf den Bereich von Studium und Lehre, die relevanten Verwaltungs- oder Servicebereiche sowie die diesbezügliche Steuerung. Forschung, Transfer, andere Dienstleistungen, große Bereiche der Verwaltung und zum Teil auch die wissenschaftliche Weiterbildung müssen nicht in die Begutachtung einbezogen werden. In Österreich und der Schweiz wird die gesamte Institution und damit wird auch die Qualitätssicherung in den Bereichen Forschung, Weiterbildung, Dienstleistungen und Organisation/Verwaltung in den Blick genommen. In der Schweiz betrifft dies ebenso das Budget der Hochschule; hier ist die institutionelle Akkreditierung allerdings auch mit der Budgetierung verknüpft.

Dieser horizontal „selektive Blick“ der Begutachtung geht auch mit einer unterschiedlichen Tiefenschärfe einher: Während in Österreich (Audit) und der Schweiz (institutionelle Akkreditierung) in den einbezogenen Bereichen – ob Studien oder Forschung – der Fokus im Wesentlichen auf den Prozessen und Verfahren der Qualitätssicherung liegt, prüft man in Deutschland auch, ob die internen Verfahren die Prüfung der formalen und fachlich-inhaltlichen Kriterien für Studiengänge hinreichend sicherstellen.

Nun ist es durchaus in der Schweiz und in Österreich ebenfalls möglich, dass die Modularisierung von Studiengängen näher betrachtet wird, wenn die Gutachter im Rahmen der Begutachtung mögliche Schwachstellen entdecken oder nicht erkennbar ist, dass bestehende Richtlinien eingehalten werden. In Deutschland ist es jedoch vorgegeben, dass im Rahmen der Begutachtung zur Systemakkreditierung auch geprüft wird, ob die Hochschule mit ihren Verfahren eine adäquate Modularisierung sicherstellt.

Dies hat seinen Hintergrund nicht nur in der Entwicklung der Systemakkreditierung aus der Programmakkreditierung, sondern sicherlich ebenfalls im Vertrauen der Wissenschaftsministerien in die Hochschulen. So wurde zwar einerseits die Prüfung formaler Kriterien reduziert und den Agenturen zugewiesen; eine weitere Verschlankung, wenn man sich beispielsweise die Vorgaben zur Modularisierung anschaut, wäre aber durchaus möglich gewesen. Dabei ist allerdings zu beachten, dass neben den hier betrachteten Begutachtungsverfahren auch Verordnungen, Erlasse und Richtlinien Vorgaben für den Bereich Studium und Lehre formulieren.

Während das Verfahren der Systemakkreditierung hier also nur den Bereich von Studium und Lehre sehr viel tiefer betrachtet als die beiden anderen Verfahren, gibt es keine expliziten Vorgaben zur Orientierung an Bildungs- oder gesellschaftlichen Zielen. Diese eher implizite Erwartung ist in Österreich explizit durch den Prüfbereich der gesellschaftlichen Ziele und in der Schweiz noch konkreter durch den Standard der wirtschaftlich, sozial und ökologisch nachhaltigen Entwicklung sowie die Orientierung an den Zielen des Europäischen Hochschulraums festgelegt.

Ausgestaltung des Qualitätsmanagements

Auch wenn solide Typisierungen der Qualitätsmanagementsysteme, die in den letzten Jahrzehnten in Deutschland und Europa entstanden sind, noch fehlen, lässt sich von allen Beobachtern doch eine große Heterogenität wahrnehmen. Die in der Wirtschaft gebräuchlichen Modelle von EFQM (European Foundation for Quality Management) und DIN EN ISO 9000 haben für eine Reihe von Hochschulen als Orientierungspunkte gedient und diese – durch das fachliche Profil, die Entstehungsgeschichte und sonstige Entwicklungen bedingte – Heterogenität dennoch nicht aufgehalten. Nur wenige Fachhochschulen haben ihr Qualitätsmanagement vollständig oder in Teilbereichen auf der Grundlage von DIN ISO oder TQM (Total-Quality-Management) aufgebaut.

Die Kriterien der Systemakkreditierung, der institutionellen Akkreditierung und des Qualitätsmanagement-Audits lassen diese Heterogenität zu und machen zur Ausgestaltung der internen Qualitätssicherungsverfahren nur überschaubare Vorgaben beziehungsweise formulieren Erwartungen: geschlossene PDCA-Regelkreise (Plan, Do, Check, Act), Evaluationen und die Einbeziehung von Kernprozessen. Auch für die Ausgestaltung der internen Governance – wer initiiert „Qualitätsprüfungen“, wer führt sie durch und wer entscheidet? – gibt es keine expliziten Vorgaben.

Hier sind es wiederum die Landeshochschulgesetze oder bildungspolitische Entscheidungen an anderer Stelle, die Einfluss nehmen: So hat das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes zum Akkreditierungssystem 2016 – wie auch das Urteil des Landesverfassungsgerichtes in Baden-Württemberg 2016 – die wissenschaftsbasierte Gestaltung (der Governance) zum Maßstab gemacht und Funktionsträger der Selbstverwaltung von der stimmberechtigten Teilnahme an solchen Verfahren ausgeschlossen: Das Rektorat darf intern keine Akkreditierungsentscheidung zu einem Studiengang mehr treffen.

Deutschland geht auch in einem weiteren Punkt, dem Erfordernis der Dokumentation und Transparenz, wesentlich weiter als Österreich und die Schweiz: In der Musterrechtsverordnung ist festgelegt, dass systemakkreditierte Hochschulen die vollständigen Berichte ihrer internen Qualitätssicherungsverfahren der Studiengänge veröffentlichen müssen. Dies setzt Hochschulen derzeit unter einen erheblichen Druck, da diese Berichte bisher zum Teil sehr viele interne Detailinformationen enthalten.

In der Schweiz sind die Standards des Hochschulförderungs- und Koordinierungsgesetzes (HFKG) und in Österreich die Ausführungen im Qualitätssicherungsgesetz (HS-QSG) nicht derart explizit. Allerdings besteht in Österreich für Fachhochschulen und private Universitäten die Pflicht zur Akkreditierung der Studiengänge – diese Berichte werden selbstredend auch veröffentlicht.

Begutachtungsverfahren und Begutachtungsgegenstand

Die Verfahren der Systemakkreditierung, institutionellen Akkreditierung und des Qualitätsmanagement-Audits zu vergleichen, bleibt an der Oberfläche, wenn man nicht die Entwicklungen an den Universitäten und Hochschulen einbezieht. Die jeweiligen bildungs- und hochschulpolitischen Hintergründe und Entwicklungen werden allerdings bewusst außen vor gelassen.

Insgesamt haben die Internationalisierung, der Bologna-Prozess und zuvor schon das New Public Management an den Hochschulen und Universitäten in den vergangenen drei Jahrzehnten viele Veränderungen angestoßen. Diese kamen zunächst zwar vorrangig von außen. Mittlerweile haben aber viele Hochschulen das Heft in die eigene Hand genommen und die „Organisationswerdung“ oder institutionelle Festigung auf den Weg gebracht. Das Selbstverständnis als strategisch handlungsfähige und eigenständige Organisation ist damit erheblich gewachsen und der Aufbau eines Qualitätsmanagements stellt dazu auch ein wirkungsvolles Instrument dar.

"Mittlerweile haben viele Hochschulen das Heft in die eigene Hand genommen und die 'Organisationswerdung' auf den Weg gebracht."

Es ist von daher sehr wichtig, zwischen dem staatlich etablierten Verfahren der externen Qualitätssicherung (Systemakkreditierung, Audit, institutionelle Akkreditierung) zu unterscheiden, mit dem eine Hochschule durch eine Agentur dahingehend geprüft wird, ob sie die Qualität ihrer Leistungen sicherstellen kann, und dem Qualitätsmanagement einer Hochschule. Dieses kann auch in Deutschland alle Bereiche von Studium und Lehre über die Forschung bis zur Verwaltung umfassen und doch wird im Verfahren der Begutachtung zur Systemakkreditierung nur der Bereich Studium und Lehre betrachtet.

In Österreich beispielsweise hat das Universitätsgesetz 2002 (UG 2002) Instrumente der Leistungsvereinbarung, Entwicklungsplanung, internen institutionellen und individuellen Zielvereinbarungen sowie die Wissensbilanz eingeführt: Damit wurde bereits ein Rahmen der externen und teilweise internen Hochschulsteuerung geschaffen, der die Etablierung eines Qualitätsmanagements einerseits erleichterte und andererseits schon bestimmte Bahnen vorgab.

Spannungsfelder durch selektive Betrachtung

Die unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen der drei Verfahren haben ihre Hintergründe in den nicht näher behandelten jeweiligen bildungs- und hochschulpolitischen Entwicklungen. Aufgrund der Komplexität wäre die vollständige Begutachtung eines universitätsweiten Qualitätsmanagements aber auch gar nicht zu leisten. Es folgt eine Beschränkung auf Ausschnitte der Hochschulwirklichkeit, die jeweils aktuell als relevant betrachtet werden oder auch aus politischen Kompromissen entstehen.

Dies bringt aber in zweierlei Weise unangenehme Zwänge mit sich: Erstens führt die Festlegung von in das Verfahren einzubeziehenden Leistungsbereichen wie auch die Formulierung der Kriterien schon zu Erwartungen an die Hochschulen. Dies beeinflusst damit auch das Verhalten an den Hochschulen. Zweitens führt die Beschränkung der Begutachtung auf bestimmte Bereiche zum Ausblenden der anderen Bereiche und dies kann wiederum Spannungen in der Hochschule zur Folge haben.

So gibt es immer wieder Klagen, dass sich die Systemakkreditierung nur auf Studium und Lehre beschränkt und damit die Forschung (und andere Bereiche) ausblendet. Eine ganzheitliche Begutachtung konnte sich aber bisher auch nicht durchsetzen. Sie würde es dann kaum noch erlauben, den Bereich Lehre und Studium so tief zu betrachten.

Es ist davon auszugehen, dass sich die Kriterien in den kommenden Jahren mit der Entwicklung der Qualitätsmanagementsysteme weiterentwickeln werden, um letztlich auch die Funktionsfähigkeit und Wirksamkeit besser prüfen zu können. Und hierzu ist ein intensiver Dialog zwischen Politik und Hochschulen sehr wichtig. //

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