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Voraus in die Vergangenheit

Nordrhein-Westfalens Wissenschaftsministerin Svenja Schulze zieht die Zügel an. Hochschulen sollen Rechenschaft über ihre Leistungen und die Verwendung der Steuergelder geben. Rektoren und Hochschulexperten sind alarmiert – und zwar bundesweit. Droht ein Rückfall in alten Dirigismus?

Es wird ein Jahr des Superlativs in Nordrhein-Westfalen (NRW): Rund 123.000 Erstsemester werden wegen des doppelten Abiturjahrgangs an die Hochschulen des bevölkerungsreichsten Landes der Bundesrepublik drängen. Ein Rekord. Auf ihn bereiten sich Fachhochschulen und Universitäten seit Jahren genauso vor wie die Landesregierung. Eine  eigens dafür aufgelegte Broschüre des Wissenschaftsministeriums dokumentiert die Bemühungen. 820 Millionen Euro fließen danach allein dieses Jahr aus dem Hochschulpakt für die zusätzlichen Studienplätze an die Hochschulen im Westen. Eine Dreiviertelmilliarde Euro mehr  – das hört sich viel an und klingt so, als wären die Hochschulen in NRW sorgenfrei. Das Gegenteil ist der Fall: Ausgerechnet in dem Jahr, in dem die Hochschulen und das Düsseldorfer Ministerium zum gemeinsamen Kraftakt gerufen sind, ist die Beziehung im Keller.

Vom Vorreiter zum Auslaufmodell

Der Grund für die Eiszeit ist ein Eckpunkte-Papier für eine Novelle des Hochschulgesetzes. Entworfen im Haus von Wissenschaftsministerin Svenja Schulze (SPD) und vom rot-grünen Kabinett in Düsseldorf bereits gebilligt, markiert das Papier eine Zeitenwende in der nordrhein-westfälischen Hochschulpolitik. So sollen unter anderem Rahmenvorgaben für die Etat- und die Personalplanung eingeführt werden, der Verteilungsschlüssel für Zuschüsse an die Hochschulen überprüft und die Senate gestärkt werden. Während die Führungsriegen an den Hochschulen einen Rückfall in die Zeit des ministeriellen Dirigismus befürchten, will Svenja Schulze die Vorschläge als „Weiterentwicklung des Hochschulrechts“ verstanden wissen.

Nun ist es nicht so, als hätte zwischen Svenja Schulze und den Rektoren je eitel Sonnenschein geherrscht. Gerade am Anfang, nach dem Regierungswechsel im Juli 2010, taten sich die an weitreichende Autonomierechte gewöhnten Hochschulleiter schwer mit der SPD-Politikerin, die ihr Ministeramt in Düsseldorf vom ersten Tag an so ganz anders ausübte als ihr Vorgänger Prof. Dr. Andreas Pinkwart (FDP).

Die lange Leine für die Hochschulen, das war Pinkwarts Programm. „Hochschulfreiheitsgesetz“ taufte der damalige Partei-Vize das von ihm entworfene Reformgesetz. Seit 2007 in Kraft gilt es bis heute – zur Freude der Hochschulrektoren, nicht aber der von Svenja Schulze. Für sie ist das Machwerk ihres Vorgängers schlicht nicht zukunftsfähig. Dass eine Reform kommen würde, war von dem Tag an klar, an dem die rot-grüne Regierung unter Ministerpräsidentin Hannelore Kraft vereidigt wurde. Die „Eckpunkte zur Weiterentwicklung des Hochschulrechts“ entsprechen zwar dem, was die Regierungsparteien im Koalitionsvertrag festhielten. Doch wollen sie eben so gar nicht zu dem hochschulpolitischen Mantra passen, das Hochschulrektoren und -experten seit gut zehn Jahren anstimmen: Autonomie.

Früchte der Freiheit

„Wir haben uns auf den Weg zu einer international führenden Hochschule gemacht. Die Hochschule konnte ihr eigenes Schicksal in die Hand nehmen“, sagt Prof. Dr. Ernst Schmachtenberg, Rektor der Rheinisch-Westfälischen Technischen Hochschule (RWTH) Aachen mit Blick auf Pinkwarts Hochschulfreiheitsgesetz. Die Siege der RWTH in der Exzellenzinitiative wären Schmachtenberg zufolge ohne die Autonomierechte so wenig möglich gewesen wie die Verdopplung der Drittmitteleinnahmen auf mittlerweile rund 314 Millionen Euro. Rund 35.000 Studierende zählt die RWTH derzeit. Mit knapp 9700 neuen Studienanfängerplätzen ist sie Landesangaben zufolge zwischen 2011 und 2015 die Uni in NRW, die die meisten zusätzlichen Studierenden aufnimmt. Entsprechend hoch fallen die zusätzlichen Zuschüsse aus, die von Düsseldorf nach Aachen fließen.

„Um nach außen Macht zu beweisen, wird nach jedem Regierungswechsel ein Hochschulgesetz verabschiedet.“

Damit soll es nicht getan sein: „Das Land vergibt pro Jahr vier Milliarden Euro an Steuern an die Hochschulen, ohne dass wir garantieren können, dass das Geld intern da ankommt, wo es hingehört“, erklärte Svenja Schulze gegenüber der duz. Transparenz in Sachen Wirtschaftsführung und Personal, das ist Schulzes Credo bei der Reform. Setzt sich die Ministerin durch, brechen zum Wintersemester 2014/2015  in NRW neue Zeiten an. Oder, wie Hochschulexperten murren, alte Zeiten. „Bildungspolitik ist einer der wenigen Bereiche, in denen Landespolitik noch etwas zu bestimmen hat. Um nach außen hin Macht und Handlungsfähigkeit zu beweisen, wird deshalb nach jedem Regierungswechsel zunächst einmal ein neues Hochschulgesetz verabschiedet. Das führt zu einem Zickzackkurs. Was die Hochschulen aber brauchen, ist Kontinuität der Rahmenbedingungen, unter denen sie ihre eigene Entwicklung gestalten können“, erklärt der Hochschulexperte und ehemalige Rektor der Universität Duisburg-Essen, Prof. Dr. Lothar Zechlin. Für ihn besteht „das eigentliche Drama der deutschen Hochschullandschaft in dem desaströsen Zustand der deutschen Bildungspolitik“.

So drastisch wie Zechlin mag das Szenario freilich keiner der amtierenden Rektoren und Präsidenten beschreiben. Sie müssen in den kommenden Wochen und Monaten Diplomatie walten lassen, um die Ministerin zu überzeugen. Das wird alles andere als leicht. Denn Svenja Schulze führt in ihrer Argumentation gleich den Landtag mit in Feld: „Autonomie setzt Transparenz voraus“, sagt sie. Das Land müsse „garantieren können, dass der Verselbstständigungsprozess der Hochschulen aus der Sicht des Landtags als dem originären Haushaltsgesetzgeber nicht zu einem Blindflug der Mittelverwendung wird“.

So unverblümt  die Ansage der Ministerin, so frostig die Antwort der Rektoren: „Die Vorwürfe eines Blindflugs und einer mangelnden Transparenz können wir nicht verstehen“, ließ die Vorsitzende der Landesrektorenkonferenz der Universitäten und Präsidentin der TU Dortmund, Professorin Dr. Ursula Gather, die duz schriftlich wissen. Und weiter: „Für ein transparentes und effizientes Finanzgebaren haben die Hochschulen bereits 2002 eine Kosten- und Leistungsrechnung eingeführt. Die Universitäten geben dem Ministerium jährlich einen umfassenden Einblick in die Mittelverwendung auf Ebene der Lehr- und Forschungsbereiche einschließlich ausgewählter Kennzahlen.“ Die Umstellung auf das kaufmännische Rechnungswesen mit geprüften Jahresabschlüssen ermöglichten die Übersicht genauso wie die eigens für das Land erstellten Nachweise für die Zuschussverwendung.

„Wir haben zunehmend Berichte des Rechnungshofes, die uns Sorgen machen.“

Dem hält Schulze entgegen: „Es gibt derzeit keine entwickelte Finanzaufsicht für die 37 öffentlich-rechtlichen NRW-Hochschulen, wie sie etwa das Innenministerium für Städte und Gemeinden in der kommunalen Finanzaufsicht hat.“ Das geltende Gesetz sei „gewissermaßen auf halber Strecke stehengeblieben“. Die Transparenzdebatte werde in der gesamten Gesellschaft geführt, die Hochschulen dürften da keine Ausnahme bilden. „Wir haben zunehmend Berichte des Rechnungshofes, die uns Sorge machen. Das kann auf Dauer nicht sein“, erklärte Schulze. Deshalb nutze es nichts, „sich im Nachhinein informieren zu lassen. Das Parlament will näher dabei sein.“

Nähe und Distanz

Doch wie „nah“ können Parlamente und Ministerium Hochschulen und Wissenschaftsorganisationen kommen, ohne deren Tatkraft im Dirigismus zu ersticken? Die Antwort auf die Frage ist längst nicht gefunden. Doch führt die Landesrektorenkonferenz der Universitäten schon einmal die Entwicklung der Hochschulen in den vergangenen Jahren an: „Die Hochschulen haben sich unter dem bestehenden Hochschulgesetz positiv entwickelt“, sagt Ursula Gather. Ein Drittel mehr Studenten als 2006, 50 Prozent mehr Absolventen, 30 Prozent mehr Drittmitteleinnahmen zwischen 2006 und 2010, all das seien Belege für die Leistungskraft autonomer Hochschulen.

Während die Positionen bei der Budget- und Personalautonomie gegensätzlicher nicht sein könnten, scheint in Bezug auf die strategische Hochschulplanung ein Konsens denkbar: „Das derzeit geltende Hochschulgesetz geht von der Annahme aus, dass die Summe der Einzelinteressen der autonomen Hochschulen dem Landesinteresse entspricht“, erklärt Svenja Schulze. Dies, so zeige die Praxis, sei nicht der Fall. So fehlten im Land etwa Lehrer für Berufskollegs. „Man kann den Hochschulen nicht sagen, bitte klärt das untereinander, sondern dafür muss es eine Landesplanung geben“, erklärt die Ministerin weiter und benennt damit ein Manko, das auch Zechlin sieht. „Deutlich gemacht zu haben, dass dem Land eine strategische Planung für den Hochschulbereich fehlt, ist vielleicht einer der wenigen positiven Aspekte der Eckpunkte“, sagt er, nur: „Für eine Verbesserung benötigt man kein neues Gesetz, keine Rechtsverordnung und keine neue Rahmenaufsicht. Das bestehende Gesetz reicht vollkommen aus.“
In dem Kontext weist LRK-Vorsitzende Gather auf die Ziel- und Leistungsvereinbarungen, mit denen die Landesregierung jederzeit landesplanerische Aspekte einfließen lassen könne. Diese, sagt LRK-Vorsitzende Gather, könnten sogar per Erlass durchgesetzt werden.

„Das Ministerium möchte mehr Kontrolle, das dient auch der Rechtfertigung seiner Existenz.“

Das sich abzeichnende Tauziehen um die Hochschulautonomie in NRW wird überregional mit Sorge verfolgt:  „Die großartige Autonomie, die die Hochschulen in NRW hatten, wird zurückgedrängt“, kommentiert Prof. Dr. Horst Hippler, Vorsitzender der Hochschulrektorenkonferenz (HRK), den Vorstoß der Düsseldorfer Landesregierung. Die Hochschulen seien verantwortungsvoll mit ihrer Freiheit umgegangen und hätten gute Arbeit geleistet. „Nun sollen die Hochschulen wieder ins Glied gestellt werden“, sagt Hippler, „das Ministerium möchte wieder einen besseren Durchgriff und mehr Kontrolle haben, das dient auch der Rechtfertigung seiner Existenz.“

Dr. Otto Hüther, Hochschulforscher am Kasseler Zentrum für Hochschulforschung Incher (International Centre for Higher Education Research) wertet Schulzes Vorschläge als „Normalisierung und Angleichung“ an die gesetzlichen Vorgaben in den meisten anderen Bundesländern. Ähnlich sieht das Dr. Mathias Winde, der beim Stifterverband den Programmbereich Hochschulpolitik leitet. „NRW war den anderen Ländern in Sachen Autonomie drei Schritte voraus, nun geht es einen Schritt zurück“, sagt er. Lob für Schulzes Eckpunkte gibt es dagegen von der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW). „Gute Arbeitsbedingungen etwa für Doktoranden und Postdocs zu bekommen, ist für uns sehr wichtig“, sagt Andreas Keller, Leiter des Vorstandsbereichs Hochschule und Forschung bei der GEW. Auch dass der Senat gestärkt und demokratischer besetzt werde, sei positiv. Weit weniger positiv wertet das Lothar Zechlin: „Statt wirkliche Verbesserungen anzustreben, bedienen die Eckpunkte politisch korrekte Erwartungen von studentischen Funktionären, die sich Hoffnungen auf eine Position als hauptamtlicher Vizepräsident machen dürfen“, sagt der Experte. Ähnliches gelte für die Idee, ein Vetorecht studentischer Gremienvertreter gegen Prüfungsordnungen einzuführen. Zechlins Fazit: „Worauf es stattdessen ankäme, ist, die wirklichen Studierenden in die Entscheidungsprozesse einzubinden. Dazu können Gesetzesänderungen wenig beitragen.“

Die Reformdebatte hat in Nordrhein-Westfalen gerade begonnen. Im Internet kann sich unter www.hochschule-gestalten.de jeder beteiligen. Der Entwurf soll dann im Herbst vorliegen. Knackpunkte dabei werden Regelungen zur Wahl der Hochschulleitung und der Dienstherreneigenschaft sein. Letztere liegt im Moment bei den Hochschulräten.
„Viele Hochschulräte fühlen sich in ihrer Dienstvorgesetztenrolle unwohl. Sie wollen und sollen ihre Sichtweisen und Erfahrungen aus anderen gesellschaftlichen Bereichen bei der strategischen Weiterentwicklung der Hochschule einbringen. Das ist mein Ziel – nicht Hochschulräte, die als Dienstvorgesetzte und oberste Dienstbehörde über Teilzeitgewährung oder die Feststellung der Laufbahnbefähigung entscheiden“,  erklärt Schulze und kommt damit zumindest in einem Punkt zu einer Schlussfolgerung, die Experten nachvollziehen können: „Das ist vielleicht der einzige Eckpunkt, den ich plausibel finde. Die gegenwärtige Regelung bringt die Gefahr eines allzu engen Zusammenwirkens von Hochschulrat und Rektorat und unklarer Verantwortungsstrukturen mit sich“, sagt Zechlin. Wie auch immer die Debatte am Ende ausgeht – klar ist: Das Wissenschaftsministerium in Düsseldorf ist ein Faktor.

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