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Exportkontrolle – auch ein Thema für die Wissenschaft

Internationale Studierende oder Kooperationen mit ausländischen Hochschulen und Unternehmen ...


... sind Anlass für Hochschulen, sich mit der Exportkontrolle auseinanderzusetzen. Ein Gastbeitrag von Paul Gerharz und Nicolas Lunz

Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei. So steht es unmissverständlich in Art. 5 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG). Und grundsätzlich frei ist auch der Handel mit dem Ausland, so steht es in § 1 Abs. 1 Außenwirtschaftsgesetz. Doch diese Freiheiten bergen auch Gefahren, denn die Ergebnisse von Forschung und Lehre werden nicht immer ausschließlich zu friedlichen Zwecken eingesetzt; es besteht grundsätzlich die Gefahr eines Missbrauchs von Forschungsergebnissen und -gütern. Aus diesen Gründen können forschungsrelevante Vorgänge nicht generell von exportkontrollrechtlichen Beschränkungen ausgenommen werden.

Dass die Freiheit von Forschung und Lehre nicht schrankenlos ist und nicht von der Pflicht zur Einhaltung exportkontrollrechtlicher Regelungen entbindet, mussten bereits einige Hochschulen feststellen, die vom zuständigen Hauptzollamt einer Außenwirtschaftsprüfung unterzogen und bei festgestellten Verstößen gegen Verbote und Genehmigungspflichten des Außenwirtschaftsrechts mitunter empfindlich sanktioniert wurden.

Die meisten Hochschulen haben der Exportkontrolle, wenn überhaupt, ­jedoch bisher erst sehr wenig Aufmerksamkeit geschenkt, obwohl sie in vielen unterschiedlichen Bereichen stärker mit dem Ausland in Kontakt treten: Die Zahl internationaler Studierender steigt in zunehmenden Maße. Es werden immer häufiger Forschungs- und Entwicklungsprojekte mit Unternehmen und Hochschulen aus der ganzen Welt durchgeführt und gemeinsame bilaterale, länderübergreifende Studiengänge entwickelt. Teil dieser weltweiten Kooperationen und Projekte sind immer häufiger auch Einrichtungen aus Ländern, die Gegenstand kritischer Aufmerksamkeit in Zusammenhang mit sicherheitsrelevanter Forschung sind, zum Beispiel universitäre Partner aus der Volksrepublik China, dem Iran oder Russland.

So sind die Hochschulen in den letzten Jahren auch immer stärker in den Fokus der Behörden gerückt, sodass erste Außenwirtschaftsprüfungen an Hochschulen stattfinden. Zudem werden diese von den Behörden mittlerweile sehr intensiv über die gesetzlichen Anforderungen informiert.

Doch wo genau liegen die spezifischen Herausforderungen und Problematiken der Exportkontrolle in Hochschulen? Über einzelne Aspekte, insbesondere aus organisatorischer Sicht, wird im Folgenden ein Überblick gegeben.

Der Ausfuhrverantwortliche und die Organisation der Exportkontrolle

Die erste große Herausforderung liegt in der Benennung eines Ausfuhrverantwortlichen sowie der Organisation eines zuständigen Bereiches für die Exportkontrolle. Der Ausfuhrverantwortliche ist für die Organisation und die Einhaltung der außenwirtschaftsrechtlichen Vorschriften innerhalb seiner Organisation verantwortlich. Der seit vielen Jahren in der Industrie etablierte und auf entsprechende Haftungshintergründe anspielende Leitsatz „Exportkontrolle ist Chefsache!“ sollte auch in den Hochschulen Berücksichtigung finden.

Hat in Unternehmen zwingend ein Mitglied der Unternehmensleitung diese Rolle zu übernehmen, so muss dies an Hochschulen ein Mitglied der Hochschulleitung sein. Nach den Hochschulgesetzen gilt: „Das Rektorat/Präsidium leitet die Hochschule“, wobei es jedoch im Gegensatz zu Unternehmen der freien Wirtschaft schwierig ist, die Leitung eindeutig zu bestimmen. Insbesondere die Freiheit von Wissenschaft, Forschung und Lehre aus Art. 5 Abs. 3 GG lässt nur schwerlich eine einer Unternehmensleitung vergleichbare Leitung zu und beschränkt Eingriffs- und Vorgabebefugnisse des Rektorats/Präsidiums, etwa in Bezug auf Vorgaben für einzelne Institute oder Abteilungen.

Für eine wirksame Exportkontrolle ist jedoch die Implementierung der Position eines Ausfuhrverantwortlichen an Hochschulen unabdingbar. Da die Exportkontrolle als übergeordneter Bereich in der zentralen Verwaltung einer Hochschule anzusiedeln ist, bietet es sich an, dass dem Kanzler als Dienstvorgesetzter des nichtwissenschaftlichen beziehungsweise nichtkünstlerischen Personals, aber auch als verlängerter Arm der Staatsverwaltung die Funktion des Ausfuhrverantwortlichen übertragen wird.

In den meisten Fällen wird der Kanzler den Aufgaben und Pflichten eines Ausfuhrverantwortlichen aufgrund der Vielzahl an Aufgaben und der damit verbundenen zeitlichen Beanspruchung nicht selbst und in eigener Person gerecht werden können, sodass eine Delegation der Aufgaben und Pflichten an einen sogenannten Exportkontrollbeauftragten erfolgen sollte.

Die Größe und Platzierung eines Exportkontrollbereiches an einer Hochschule ist abhängig von mehreren Faktoren, etwa der Größe der Einrichtung, den Forschungsschwerpunkten und den internationalen Kontakten. Während es sich für große technische Hochschulen mit vielen risikobehafteten Instituten und Forschungsfeldern anbietet, eine eigene Abteilung oder Stabsstelle mit mehreren Personen einzurichten, könnte für kleinere Hochschulen, mit weniger Berührungspunkten zur Exportkontrolle, bereits der Einsatz von einer Person für diesen Aufgabenbereich im Justiziariat ausreichend sein (s. Abb. 1).

Abbildung 1: Mögliche Organisation eines Bereiches Exportkontrolle an der Hochschule

Besonderheiten von Forschungsgütern

Exportkontrollrechtliche Beschränkungen beziehen sich nicht bloß auf gegenständliche Waren, sondern auch auf Software und Technologie (s. Abb. 2); zusammenfassend werden diese als Güter bezeichnet. Relevant ist das Thema Exportkontrolle damit nicht nur in den Fällen eines Warenversandes, sondern auch bei dem Transfer von Technologie oder Software per E-Mail oder dem Upload in eine Cloud. Technologie im Sinne der Exportkontrolle kann dabei neben technischen Unterlagen (wie Pläne, Diagramme, Modelle, Formeln) auch – gesondert kontrollierte – technische Unterstützung (Schulungen, Arbeitshilfen, Beratungsdienste) umfassen. Unter den Begriff der Technologie fällt somit eine Vielzahl hochschulrelevanter Tätigkeiten.

Ein entsprechendes Bewusstsein dahingehend, dass auch der Versand einer E-Mail, der Upload in eine Cloud oder der klassische Brief mit technischen Unterlagen einer exportkontrollrechtlichen Beschränkung unterliegen kann, ist somit gerade an Hochschulen eine unverzichtbare Grundlage für eine funktionierende Exportkontrolle. Der Umgang mit Forschungsgütern ist daher besonders mit Blick auf die Exportkontrolle sehr anspruchsvoll und vielseitig. So ist es oft bereits eine Herausforderung festzustellen, ob das zu exportierende Gut von einer der bereits erwähnten Kontrolllisten erfasst ist und damit einer Beschränkung unterliegt. In diesen Fällen sollte Kontakt zu den Behörden aufgenommen werden, um offene Fragen zu klären. Bei den Technologien stellen zudem die sogenannten Emerging Technologies eine große Herausforderung dar, da deren Auswirkungen und Verwendungszwecke oftmals noch nicht ausreichend bekannt sind.

Forschungspartner oder Geschäftskunde

Neben ihrer Tätigkeit als klassische Forschungseinrichtung erbringen Hochschulen auch Forschungs- und Entwicklungsleistungen für unterschiedliche Unternehmen und Verwendungszwecke. Leistungen von europäischen Hochschulen sind weltweit gefragt und auch Unternehmen aus Embargostaaten oder Unternehmen aus kritischen Branchen sind an den Leistungen deutscher oder europäischer Hochschulen interessiert. Insbesondere wenn die Entwicklung kritischer Technologien oder Produkte im Fokus eines Forschungsauftrages steht, ist das Risiko einer missbräuchlichen Verwendung der Technologie oder der Produkte hoch. Die Endverwender der zu erbringenden Leistungen sind in vielen Fällen nicht direkt erkennbar. In vielen Ländern besteht zudem eine häufig nicht durchschaubare Nähe zwischen Hochschulen und staatlichen Einrichtungen und eine entsprechende Einflussnahme.

Hier sind die Hochschulen gefordert genau zu prüfen, in welchen Branchen der Auftraggeber oder Forschungspartner tätig ist und ob eine abweichende Endverwendung geplant sein könnte. Bei einer Kooperation mit einem Partner, der in einem Land ansässig ist, gegen das ein Waffenembargo verhängt wurde, bestehen unter Umständen besonders strenge Anforderungen.

Hochschulen müssen daher immer eingehende Recherchen über ihre Partner anstellen. Das heißt, es müssen insbesondere folgende Fragen gestellt werden: In welchen Branchen sind die Forschungspartner tätig? Mit welchen Unternehmen sind sie verbunden? Bestehen Verbindungen zu staatlichen Stellen?
Besondere Gefahr besteht in den Fällen, in denen unter dem Deckmantel einer vermeintlichen Kooperation zwischen Hochschulen Informationen im Auftrag ausländischer staatlicher Stellen erlangt werden sollen. Gerade diese Fälle sind jedoch für Hochschulen nur schwer zu erkennen. Hier ist mitunter ein Blick über den Tellerrand gefragt, um entsprechende Informationen zu erhalten.

Beschränkungen für die bloße Weitergabe von Informationen

Neben dem Export von Waren, Software oder Technologie kann auch die bloße Weitergabe von unverkörperten Informationen exportkontrollrechtlichen Beschränkungen unterliegen, etwa im Rahmen von Forschungsprojekten durch die Unterweisung einer Wissenschaftlerin oder eines Wissenschaftlers oder die entsprechende Weitergabe von technischen Kenntnissen oder Fähigkeiten. Eine Beschränkung besteht in solchen Fällen dann, wenn die Weitergabe von Informationen beziehungsweise Kenntnissen im Zusammenhang mit kritischen Verwendungen steht. Diese kritischen Verwendungen sind neben der bereits erwähnten Nutzung im Zusammenhang mit einer militärischen Endverwendung oder Massenvernichtungswaffen außerdem auch Verwendungen im Zusammenhang mit bestimmter Überwachungstechnologie oder ziviler Kerntechnik.

Abbildung 2: Gegenstände der Exportkontrolle von Hochschulen

Unter Umständen kann sich eine Beschränkung dieser sogenannten technischen Unterstützung nicht erst im Ausland ergeben. Sie ergibt sich bereits im Inland, wenn diese gegenüber einer Person erfolgt, die aus einem Land außerhalb der Europäischen Union stammt und ihren Wohnsitz beziehungsweise in embargorelevanten Fällen ihren gewöhnlichen Aufenthalt nicht in Deutschland hat. Dies kann insbesondere bei ausländischen Gaststudierenden oder Gastwissenschaftlerinnen und Gastwissenschaftlern der Fall sein. Die Exportkontrolle kann also bereits dann relevant werden, wenn kein Export ins Ausland stattfindet, sondern sich die Tätigkeit vollständig an der heimischen Hochschule abspielt.

Sanktionslistenprüfung und personenbezogene Beschränkungen

Jede Hochschule muss, ebenso wie jedes Unternehmen, gewährleisten, dass sie nicht gegen personenbezogene Beschränkungen verstößt, also dass sie Personen, die auf einer Sanktionsliste geführt werden, keine Gelder und/oder wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung stellt. Dies muss die Hochschule grundsätzlich durch eine eigene sogenannte Sanktionslistenprüfung sicherstellen.

Vergleichsweise unproblematisch ist die Prüfung von Lieferanten, Dienstleistern, Mitarbeitenden oder anderen Personen, die in ihrer Position als Vertragspartner beziehungsweise Mitarbeitende der Hochschule unmittelbar Gelder der Hochschule erhalten. Ob jedoch auch Studierenden und Forschenden im Rahmen ihres Studiums beziehungsweise ihrer Forschungstätigkeit wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden, ist häufig unklar, und somit auch, ob Studierende und Forschende anhand der Sanktionslisten geprüft werden sollten.

Die Frage, ob die Durchführung von Sanktionslistenprüfungen anzuraten ist, stellt sich zudem oft in Zusammenhängen, die auf den ersten Blick nicht als kritisch erscheinen. Die Leistungen, die Studierende und Forschende neben der klassischen Wissensvermittlung im Hörsaal durch die Hochschulen erhalten, gehören mittlerweile zum Standardrepertoire der studentischen Grundausstattung. Hierzu zählen etwa kostenfreie Softwarelizenzen zur Unterstützung des Studiums, die Bereitstellung von Cloud-Diensten oder Zugänge zu Laboren und Materialien für Studienarbeiten. Doch auch diese Leistungen können unter Umständen wirtschaftliche Ressourcen darstellen.

Neben solchen allgemeinen studienbezogenen Unterstützungsleistungen profitieren insbesondere forschende Angehörige einer Hochschule auch von deren IT-Infrastruktur. Zu nennen ist hier vor allem die Möglichkeit, auf Hochleistungsrechner oder andere spezifische IT-Dienstleistungen der Hochschule im Rahmen eines Forschungsvorhabens zuzugreifen.

Es sollte somit grundsätzlich in Erwägung gezogen werden, auch Studierende und Forschende gegen die Sanktionslisten zu prüfen. Dabei ist es den Rechtsunterworfenen und so auch der Hochschule überlassen, wie sie sicherstellt, dass es zu keiner Bereitstellung wirtschaftlicher Ressourcen an eine gelistete Person kommt. Hier muss jede Hochschule eigene, individuell gestaltete Prozesse innerhalb ihrer Verwaltung entwickeln und implementieren.

Abbildung 3: Ablauf der Prüfung von Sanktionslisten

Fazit

Hochschulen werden in zunehmendem Maße auch von den Behörden als Akteure in der Exportkontrolle wahrgenommen. Umso stärker jedoch den Aktivitäten der Hochschulen hier Bedeutung beigemessen wird, desto häufiger werden zukünftig auch deren Exportkontrollprozesse und der hochschulinterne Umgang mit dem Thema Exportkontrolle in den Fokus rücken.

In diesem Zusammenhang sollten gerade die jeweiligen Hochschulleitungen dem Aufbau eines internen Kontrollsystems (IKS) das notwendige Interesse widmen. Beim Aufbau ist zunächst zu berücksichtigen, dass die Akzeptanz des IKS durch den Mitarbeiterstab ein nicht zu unterschätzender Erfolgsfaktor für die Umsetzung der dort geregelten Prozesse ist. Gerade der wissenschaftliche Mitarbeiterstamm einer Hochschule bewegt sich ständig in dem nur schwer zu fassenden Rahmen der Freiheit von Forschung und Lehre, sodass Einschränkungen – auch gesetzgeberischer Natur – in vielen Fällen nicht in dem Umfang geklärt und letztlich auch akzeptiert werden, wie es im Gegensatz dazu zum Beispiel in hierarchischen Unternehmensstrukturen der freien Wirtschaft regelmäßig der Fall ist.

Dies erfordert von der internen Exportkontrolle neben einem entsprechend komplexen und individuellen IKS auch ein hohes Maß an Fingerspitzengefühl im Umgang mit den Mitarbeitenden. Prozesse und Maßnahmen können hier nur implementiert werden, wenn dies in Kooperation mit dem wissenschaftlichen Personal erfolgt. Informationsveranstaltungen, Vorträge auf Institutsveranstaltungen oder die Einbindung der Institute in Arbeitsgruppen zum Aufbau derartiger Systeme sind ein wichtiger Faktor für den Erfolg des IKS. //

Exportkontrolle: Ziele und Kernbereiche

Die Exportkontrolle als Teilbereich des Außenwirtschaftsrechts beinhaltet eine Vielzahl von gesetzlichen Vorgaben und Beschränkungen. Ihr Ziel ist, eine unkontrollierte Weitergabe von rüstungs- oder proliferationsrelevanten Waren, Software und Technologie zu verhindern und so der Entwicklung und Verbreitung von Massenvernichtungswaffen wie auch einer kritischen Anhäufung konventioneller Rüstungsgüter entgegenzuwirken. Die Exportkontrolle soll zudem verhindern, dass Güter zur Förderung des Terrorismus oder zur Begehung von Menschenrechtsverletzungen ins Ausland geliefert werden. Durch ein Bündel unterschiedlicher Maßnahmen und Beschränkungen soll dies erreicht werden.

Vier Kernbereiche der Exportkontrolle:

  1. Die güterbezogenen Beschränkungen regeln den Export von Waren, Software und Technologie basierend auf konkreten güterspezifischen Eigenschaften. So ist etwa der Export bestimmter Kugellager unter Umständen genehmigungspflichtig, da diese aufgrund ihrer spezifischen Eigenschaften geeignet sind, um bei der Herstellung von (militärischen) Flugkörpern eingesetzt zu werden. Diese kontrollierten Güter werden in öffentlich zugänglichen Kontrolllisten zusammengefasst. Anhand dieser muss vom jeweiligen Exporteur geprüft werden, ob das auszuführende Gut auf einer solchen Liste geführt wird. Die Kontrolllisten werden auf Basis internationaler Vereinbarungen von den jeweiligen Gesetz- und Verordnungsgebern der Europäischen Union und der Mitgliedsstaaten erlassen und (regelmäßig) aktualisiert. ​
  2. Die verwendungsbezogenen Beschränkungen beruhen nicht auf konkreten güterspezifischen Eigenschaften, sondern der beabsichtigten Verwendung. So ist etwa der Export eines Gutes gegebenenfalls dann genehmigungspflichtig, wenn der Exporteur Kenntnis darüber hat, dass das Gut für militärische Zwecke verwendet werden soll. Als militärischer Zweck in diesem Sinne zählt etwa der Einbau in ein Rüstungsgut oder der Einsatz zur Herstellung von Rüstungsgütern. ​
  3. Die länderbezogenen Beschränkungen umfassen die klassischen Embargos, also solche Beschränkungen, die aufgrund territorialer Bezüge (zumeist Staaten/Staatsgebiete) etwa den Export bestimmter Güter dorthin beschränken. Neben dem Territorium als solchem können aber auch dort ansässige Firmen oder Personen betroffen sein. Dies wiederum sind Beschränkungen, die dem vierten Kernbereich zuzuordnen sind.
  4. Personenbezogene Beschränkungen betreffen bestimmte natürliche, juristische Personen und Organisationen, denen weder Gelder noch wirtschaftliche Ressourcen unmittelbar oder mittelbar zur Verfügung gestellt werden dürfen. Zu diesem Zweck werden die Betroffenen auf sogenannten Sanktionslisten benannt und nach verschiedenen Merkmalen individualisiert.

Quellen

EG-Dual-Use Verordnung: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX%3A02009R0428-20191231

Außenwirtschaftsgesetz (AWG): https://www.gesetze-im-internet.de/awg_2013/

Außenwirtschaftsverordnung (AWV): https://www.gesetze-im-internet.de/awv_2013/

Handbuch Exportkontrolle und Academia – BAFA: Download unter www.bafa.de

Merkblatt zur Firmeninternen Exportkontrolle (ICP): Download unter www.bafa.de

ZUR PERSON

Paul Gerharz ist Rechtsanwalt bei der AWB Rechtsanwaltsgesellschaft mbH, die Rechtsberatungsleistungen mit besonderem Schwerpunkt auf Zollrecht, Exportkontrollrecht, Umsatzsteuerrecht und Verbrauchsteuerrecht erbringt.

Nicolas Lunz ist Sachgebietsleiter an der RWTH Aachen und nebentätig als Berater in den Bereichen Exportkontrolle und Zoll für Unternehmen und akademische Einrichtungen tätig. Zudem leitet er Seminare und Fortbildungen zu allen Themen rund um Außenwirtschaft, Exportkontrolle und Zoll. 

Fotos: Privat​

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